Η νέα ενεργειακή κρίση επαναφέρει ένα παλιό δημοσιονομικό δίλημμα: πρέπει το κράτος να μειώνει την τιμή της ενέργειας για όλους ή να στηρίζει απευθείας εκείνους που πραγματικά αδυνατούν να πληρώσουν; Η απάντηση αφορά όχι μόνο την κοινωνική δικαιοσύνη, αλλά και τη φορολογία, το δημόσιο χρέος και τα κίνητρα της οικονομίας.
Από τον Δαίδαλο | Συντακτική ομάδα Greece2Day
Κάθε φορά που οι διεθνείς τιμές του πετρελαίου και του φυσικού αερίου εκτοξεύονται, οι κυβερνήσεις αντιμετωπίζουν την ίδια πολιτική πίεση. Οι λογαριασμοί αυξάνονται. Τα νοικοκυριά διαμαρτύρονται. Οι επιχειρήσεις προειδοποιούν για απώλεια ανταγωνιστικότητας. Και οι κυβερνήσεις αναζητούν τρόπους να συγκρατήσουν το κόστος. Η συνηθέστερη απάντηση είναι μια επιδότηση. Το κράτος αναλαμβάνει μέρος του λογαριασμού, ώστε ο καταναλωτής να πληρώνει λιγότερα.
Η λύση είναι απλή, άμεση και πολιτικά ελκυστική. Έχει όμως ένα σοβαρό μειονέκτημα. Όταν επιδοτείται η τιμή της ενέργειας για όλους, το κράτος ξοδεύει δημόσιο χρήμα και για εκείνους που δεν χρειάζονται οικονομική βοήθεια. Και συχνά αυτοί είναι οι καταναλωτές που χρησιμοποιούν τη μεγαλύτερη ποσότητα ενέργειας. Αυτή είναι η ουσία της κριτικής που διατυπώνει εδώ και χρόνια το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο απέναντι στις γενικευμένες ενεργειακές επιδοτήσεις.
Το ζήτημα δεν είναι αν πρέπει να προστατευτούν τα οικονομικά ευάλωτα νοικοκυριά. Είναι ποιος είναι ο αποτελεσματικότερος και δικαιότερος τρόπος να προστατευτούν, χωρίς να μετατραπεί η ενεργειακή κρίση σε δημοσιονομική κρίση.
Το εύρημα του ΔΝΤ: Λιγότερα από 20 λεπτά φτάνουν στους φτωχότερους
Η νέα έρευνα του ΔΝΤ, που παρουσιάστηκε στις 6 Οκτωβρίου ενόψει της δημοσίευσης της έκθεσης World Economic Outlook, εξετάζει πώς αντιμετώπισαν οι κυβερνήσεις τις μεγάλες αυξήσεις των τιμών τροφίμων και ενέργειας. Ένα από τα συμπεράσματά της είναι ιδιαίτερα αποκαλυπτικό. Κατά την ευρωπαϊκή ενεργειακή κρίση του 2022–2023, για κάθε ένα ευρώ που δαπανήθηκε για τη συγκράτηση των τιμών ηλεκτρικού ρεύματος, φυσικού αερίου και καυσίμων, λιγότερα από 20 λεπτά κατευθύνθηκαν στο φτωχότερο 20% των νοικοκυριών.
Το υπόλοιπο όφελος κατευθύνθηκε στα άλλα εισοδηματικά στρώματα, μεταξύ των οποίων και νοικοκυριά που μπορούσαν να απορροφήσουν μεγαλύτερο μέρος της αύξησης. Το πρόβλημα είναι εν μέρει μαθηματικό. Όταν το κράτος επιδοτεί κάθε κιλοβατώρα, ο καταναλωτής που χρησιμοποιεί περισσότερες κιλοβατώρες λαμβάνει μεγαλύτερη συνολική επιδότηση. Και η κατανάλωση ενέργειας δεν κατανέμεται ισόποσα μεταξύ των νοικοκυριών.
Ένα μεγάλο σπίτι, με υψηλές ανάγκες θέρμανσης, κλιματισμού και πολλές ηλεκτρικές συσκευές, μπορεί να λαμβάνει πολύ μεγαλύτερο ποσό επιδότησης από ένα μικρό διαμέρισμα. Ακόμη κι αν ο ιδιοκτήτης του πρώτου διαθέτει πολλαπλάσιο εισόδημα.
Ένα απλό παράδειγμα: Δύο νοικοκυριά, μία επιδότηση
Ας υποθέσουμε ότι το κράτος επιδοτεί την ηλεκτρική ενέργεια με 0,10 ευρώ ανά κιλοβατώρα.
Το δεύτερο νοικοκυριό λαμβάνει τετραπλάσια επιδότηση. Αυτό δεν αποδεικνύει από μόνο του ότι είναι πλουσιότερο. Μπορεί, για παράδειγμα, να έχει περισσότερα μέλη ή αυξημένες ανάγκες θέρμανσης. Αποδεικνύει όμως κάτι άλλο: η οριζόντια επιδότηση κατανέμεται με βάση την κατανάλωση και όχι με βάση την οικονομική ανάγκη.
Και αυτό είναι το βασικό της μειονέκτημα ως εργαλείου κοινωνικής πολιτικής.
Η εναλλακτική: Επιδότηση του εισοδήματος αντί της τιμής
Το ΔΝΤ προτείνει μια διαφορετική προσέγγιση. Αντί να μειώνει τεχνητά την τιμή της ενέργειας για όλους, το κράτος μπορεί να καταβάλλει απευθείας χρηματική ενίσχυση στα νοικοκυριά που τη χρειάζονται. Με αυτόν τον τρόπο επιδιώκονται δύο στόχοι ταυτόχρονα. Πρώτον, προστατεύεται η αγοραστική δύναμη των οικονομικά ασθενέστερων. Δεύτερον, διατηρείται το μήνυμα που στέλνει η υψηλότερη τιμή: ότι η ενέργεια έχει γίνει σπανιότερη ή ακριβότερη και ότι η εξοικονόμησή της έχει οικονομική αξία.
Σύμφωνα με την έρευνα του ΔΝΤ, τα γενικευμένα μέτρα συγκράτησης των τιμών, όπως οι διοικητικές παρεμβάσεις και οι μειώσεις φόρων κατανάλωσης, μπορούν να κοστίζουν τρεις έως έξι φορές περισσότερο από τις στοχευμένες μεταβιβάσεις για την προστασία των ευάλωτων νοικοκυριών.
Δεν πρόκειται επομένως μόνο για ζήτημα κοινωνικής δικαιοσύνης. Πρόκειται και για τη δυνατότητα επίτευξης του ίδιου κοινωνικού αποτελέσματος με πολύ μικρότερο δημοσιονομικό κόστος.
Η επιδότηση δεν εξαφανίζει το κόστος – Αλλάζει ποιος το πληρώνει
Εδώ βρίσκεται μια παρεξήγηση που συχνά κυριαρχεί στη δημόσια συζήτηση. Όταν η κυβέρνηση ανακοινώνει ότι μειώνει τον λογαριασμό ενέργειας, δεν σημαίνει ότι μειώθηκε αναγκαστικά το πραγματικό κόστος παραγωγής ή εισαγωγής της. Η διαφορά απλώς μεταφέρεται κάπου αλλού. Στον κρατικό προϋπολογισμό. Και ο προϋπολογισμός χρηματοδοτείται από φόρους, δανεισμό ή περιορισμό άλλων δαπανών. Εάν μια ενεργειακή επιδότηση κοστίζει €2 δισ., τα €2 δισ. δεν εξαφανίζονται επειδή οι καταναλωτές δεν τα βλέπουν στους λογαριασμούς τους.
Τα πληρώνουν τελικά οι φορολογούμενοι ή μεταφέρονται μέσω του δημόσιου δανεισμού σε μελλοντικές χρήσεις. Επομένως, μια γενικευμένη επιδότηση μπορεί να καταλήξει να χρηματοδοτείται και από πολίτες που δεν απολαμβάνουν ανάλογο όφελος. Η Βρετανία προσφέρει ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα. Το σύστημα περιορισμού των λογαριασμών ενέργειας που εφαρμόστηκε μετά το σοκ του 2022 κόστισε περίπου 25 δισ. στερλίνες, σύμφωνα με το ρεπορτάζ των Times.
Το ποσό αυτό αντιπροσωπεύει δημόσιους πόρους που δεν μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν ταυτόχρονα για άλλες ανάγκες. Και εδώ αρχίζει η συζήτηση για το κόστος ευκαιρίας.
Τι θα μπορούσε να χρηματοδοτηθεί αντί των οριζόντιων επιδοτήσεων;
Ας υποθέσουμε ότι μια κυβέρνηση διαθέτει €3 δισ. για την αντιμετώπιση μιας ενεργειακής κρίσης. Έχει δύο βασικές επιλογές. Η πρώτη είναι να χρησιμοποιήσει σχεδόν ολόκληρο το ποσό για να περιορίσει την αύξηση των λογαριασμών όλων των καταναλωτών. Η δεύτερη είναι να κατευθύνει, για παράδειγμα, €1 δισ. σε στοχευμένες ενισχύσεις και να διατηρήσει τα υπόλοιπα €2 δισ. για άλλες ανάγκες ή για μείωση του δανεισμού. Η δεύτερη επιλογή δεν είναι αυτομάτως κοινωνικά καλύτερη. Αυτό εξαρτάται από το πόσο καλά εντοπίζονται και προστατεύονται όσοι έχουν πραγματική ανάγκη.
Μπορεί όμως, με σωστό σχεδιασμό, να επιτύχει πολύ μεγαλύτερη κοινωνική προστασία ανά ευρώ δημόσιας δαπάνης. Και η διαφορά γίνεται καθοριστική όταν το δημόσιο χρέος είναι ήδη υψηλό.
Το νέο πρόβλημα: Οι κυβερνήσεις δεν δανείζονται πλέον με μηδενικό επιτόκιο
Στη δεκαετία του 2010, πολλές ευρωπαϊκές κυβερνήσεις μπορούσαν να χρηματοδοτούν τις δαπάνες τους με εξαιρετικά χαμηλό κόστος. Σήμερα το περιβάλλον είναι διαφορετικό. Η ενεργειακή κρίση αυξάνει τον πληθωρισμό, ο πληθωρισμός διατηρεί τα επιτόκια υψηλότερα και τα υψηλότερα επιτόκια αυξάνουν το κόστος εξυπηρέτησης του δημόσιου χρέους. Η επικεφαλής του ΔΝΤ, Kristalina Georgieva, προειδοποίησε στις 7 Οκτωβρίου ότι η άνοδος των ενεργειακών τιμών, σε συνδυασμό με τα ήδη υψηλά επίπεδα δημόσιου χρέους, περιορίζει σοβαρά τα περιθώρια δημοσιονομικής πολιτικής.
Έτσι, μια κυβέρνηση μπορεί να βρεθεί μπροστά σε μια δυσάρεστη αλληλουχία.
- Πρώτα αυξάνονται οι τιμές ενέργειας.
- Στη συνέχεια αυξάνονται οι κρατικές επιδοτήσεις.
- Οι επιδοτήσεις επιβαρύνουν το έλλειμμα.
- Το μεγαλύτερο έλλειμμα δημιουργεί πρόσθετες ανάγκες δανεισμού.
- Και ο νέος δανεισμός πραγματοποιείται σε ένα περιβάλλον ήδη υψηλών επιτοκίων.
Η προσπάθεια να αντιμετωπιστεί μια ενεργειακή κρίση μπορεί έτσι να επιδεινώσει μια δημοσιονομική ανισορροπία.
Διαβάστε ακόμα: Η ακρίβεια δεν φεύγει με ΠΝΠ
Η δεύτερη παγίδα: Όταν επιδοτείς την ενέργεια, επιδοτείς και την κατανάλωσή της
Υπάρχει όμως και ένα δεύτερο οικονομικό πρόβλημα. Οι υψηλότερες τιμές δεν λειτουργούν μόνο ως επιβάρυνση. Λειτουργούν και ως μηχανισμός προσαρμογής. Όταν η ενέργεια γίνεται ακριβότερη, νοικοκυριά και επιχειρήσεις έχουν μεγαλύτερο κίνητρο να περιορίσουν τη σπατάλη, να βελτιώσουν την ενεργειακή απόδοση και να επενδύσουν σε εναλλακτικές τεχνολογίες. Αν το κράτος εξουδετερώνει πλήρως την αύξηση της τιμής, μειώνει και αυτό το κίνητρο.
Το αποτέλεσμα μπορεί να είναι παράδοξο. Η κυβέρνηση δαπανά περισσότερα για να προστατεύσει την κατανάλωση, αλλά η ίδια η διατήρηση της κατανάλωσης μπορεί να συμβάλει στη διατήρηση υψηλότερων τιμών στην αγορά. Αυτό αποκτά ιδιαίτερη σημασία όταν πολλές χώρες εφαρμόζουν ταυτόχρονα την ίδια πολιτική. Εάν όλες επιδοτούν την κατανάλωση φυσικού αερίου, η διεθνής ζήτηση μειώνεται λιγότερο από όσο θα μειωνόταν χωρίς τις επιδοτήσεις.
Άρα η διεθνής αγορά προσαρμόζεται δυσκολότερα στη μειωμένη προσφορά. Το ΔΝΤ έχει προειδοποιήσει ειδικά για αυτόν τον κίνδυνο: η γενικευμένη συγκράτηση των τιμών μπορεί να επιτείνει την πίεση στις διεθνείς ενεργειακές αγορές.
Η κοινωνική διάσταση: Ο πληθωρισμός δεν είναι ίδιος για όλους
Υπάρχει όμως ένας ακόμη λόγος για τον οποίο η συζήτηση δεν μπορεί να περιοριστεί στη δημοσιονομική εξοικονόμηση. Ο πληθωρισμός δεν επηρεάζει όλα τα νοικοκυριά με τον ίδιο τρόπο. Τα χαμηλότερα εισοδήματα αφιερώνουν συνήθως μεγαλύτερο ποσοστό των δαπανών τους σε τρόφιμα, θέρμανση και ηλεκτρική ενέργεια. Επομένως, μια αύξηση της τιμής του πετρελαίου ή των βασικών τροφίμων μπορεί να πλήξει δυσανάλογα την πραγματική αγοραστική τους δύναμη. Η νέα έρευνα του ΔΝΤ καταλήγει σε ένα ιδιαίτερα ανησυχητικό συμπέρασμα.
Όταν συνυπολογίζεται καλύτερα η διαφορετική επίδραση του πληθωρισμού στα φτωχότερα νοικοκυριά, εκτιμάται ότι περίπου 23 εκατομμύρια περισσότεροι άνθρωποι βρέθηκαν κάτω από το όριο της ακραίας φτώχειας την περίοδο 2021–2024, σε σχέση με προηγούμενες εκτιμήσεις. Αυτό σημαίνει ότι η κοινωνική προστασία δεν είναι δευτερεύον ζήτημα. Είναι κεντρική προϋπόθεση μιας αποτελεσματικής πολιτικής αντιμετώπισης της ακρίβειας.
Η διαφωνία αφορά τον τρόπο με τον οποίο πρέπει να παρέχεται.
Υπάρχουν περιπτώσεις όπου δικαιολογείται η γενικευμένη επιδότηση;
Ναι. Και αυτό έχει σημασία να αναγνωριστεί. Το ΔΝΤ δεν υποστηρίζει ότι κάθε οριζόντια παρέμβαση είναι πάντοτε λανθασμένη. Σε περιπτώσεις εξαιρετικά απότομων και προσωρινών αυξήσεων των τιμών, όταν απειλείται ευρύτερη οικονομική αποσταθεροποίηση, μπορεί να δικαιολογείται προσωρινή παρέμβαση. Ιδιαίτερα όταν τα υφιστάμενα συστήματα κοινωνικής προστασίας δεν μπορούν να εντοπίσουν εγκαίρως όσους χρειάζονται βοήθεια. Υπάρχουν επίσης νοικοκυριά με μεσαία εισοδήματα αλλά υψηλές ανελαστικές ανάγκες, όπως πολυμελείς οικογένειες ή κάτοικοι περιοχών με πολύ χαμηλές θερμοκρασίες.
Ένα σύστημα που βασίζεται αποκλειστικά στο δηλωμένο εισόδημα μπορεί να αφήσει εκτός προστασίας τέτοιες περιπτώσεις. Γι' αυτό και ο σωστός σχεδιασμός χρειάζεται περισσότερα από ένα εισοδηματικό όριο. Χρειάζεται να λαμβάνει υπόψη οικογενειακή σύνθεση, πραγματικές ανάγκες και δυνατότητα προσαρμογής. Η βασική θέση του Ταμείου είναι ότι οι παρεμβάσεις πρέπει να είναι προσωρινές, στοχευμένες και ανάλογες με τις ανάγκες, ενώ οι γενικευμένες παρεμβάσεις αποτελούν περισσότερο την εξαίρεση παρά τον κανόνα.
Και η Ελλάδα;
Για την Ελλάδα, η συζήτηση έχει ιδιαίτερο ενδιαφέρον. Η χώρα αντιμετωπίζει ταυτόχρονα τρεις προκλήσεις.
Πρώτον, ένα σημαντικό μέρος των νοικοκυριών είναι ευάλωτο στις αυξήσεις των ενεργειακών τιμών.
Δεύτερον, η ανταγωνιστικότητα πολλών επιχειρήσεων επηρεάζεται άμεσα από το κόστος ηλεκτρικής ενέργειας και καυσίμων.
Τρίτον, παρά τη δημοσιονομική βελτίωση των τελευταίων ετών, το δημόσιο χρέος εξακολουθεί να επιβάλλει προσεκτική χρήση των διαθέσιμων πόρων.
Αυτό δημιουργεί μια πραγματική επιλογή πολιτικής. Θα χρησιμοποιούνται οι δημόσιοι πόροι για να μειώνεται η τιμή της ενέργειας ανεξαρτήτως εισοδήματος και κατανάλωσης; Ή θα αξιοποιούνται για να προστατεύονται αποτελεσματικότερα όσοι έχουν ανάγκη, ενώ παράλληλα θα χρηματοδοτούνται επενδύσεις που μειώνουν μόνιμα το ενεργειακό κόστος; Η δεύτερη προσέγγιση θα μπορούσε να συνδυάζει άμεση οικονομική ενίσχυση με αναβαθμίσεις κτιρίων, εξοικονόμηση ενέργειας και επενδύσεις σε δίκτυα.
Με μια κρίσιμη διαφορά. Η επιδότηση ενός λογαριασμού περιορίζει το κόστος σήμερα. Μια επιτυχημένη επένδυση στην ενεργειακή απόδοση μπορεί να περιορίζει το κόστος για πολλά χρόνια.
Δεν είναι ισοδύναμες χρήσεις των δημόσιων πόρων.
Το πραγματικό δίλημμα δεν είναι «επιδοτήσεις ή κοινωνική προστασία»
Η δημόσια συζήτηση συχνά παρουσιάζει τις ενεργειακές επιδοτήσεις ως σύγκρουση ανάμεσα σε δύο επιλογές. Από τη μία, μια κοινωνικά ευαίσθητη πολιτική που μειώνει τους λογαριασμούς. Από την άλλη, μια αυστηρή δημοσιονομική πολιτική που αφήνει τους καταναλωτές απροστάτευτους. Αυτό είναι ένα ψευδές δίλημμα. Μια κυβέρνηση μπορεί να περιορίσει τις οριζόντιες επιδοτήσεις και ταυτόχρονα να αυξήσει ουσιαστικά την προστασία των πιο ευάλωτων νοικοκυριών.
Μπορεί να ξοδεύει λιγότερα συνολικά και να προσφέρει μεγαλύτερη ενίσχυση σε εκείνους που τη χρειάζονται περισσότερο. Μπορεί επίσης να αποφύγει την επιβάρυνση του δημόσιου χρέους και να διατηρήσει πόρους για την επόμενη κρίση. Το δύσκολο δεν είναι η οικονομική λογική. Είναι η πολιτική εφαρμογή. Επειδή μια οριζόντια επιδότηση είναι ορατή και εύκολα κατανοητή από όλους, ενώ μια στοχευμένη ενίσχυση απαιτεί αποτελεσματική διοίκηση, αξιόπιστα κριτήρια και αποδοχή του γεγονότος ότι κάποιοι δεν θα λάβουν βοήθεια.
Το συμπέρασμα: Να προστατεύουμε τους ανθρώπους, όχι υποχρεωτικά τις τιμές
Η νέα παρέμβαση του ΔΝΤ επαναφέρει μια θεμελιώδη αρχή της οικονομικής πολιτικής. Το κράτος δεν χρειάζεται να καταργεί το μήνυμα της αγοράς για να προστατεύσει εκείνους που πλήττονται από αυτό. Μπορεί να αφήνει την τιμή να αντανακλά το πραγματικό κόστος και ταυτόχρονα να ενισχύει το διαθέσιμο εισόδημα των πιο ευάλωτων. Αυτό δεν σημαίνει ότι η αγορά λειτουργεί πάντοτε τέλεια ή ότι όλες οι αυξήσεις των τιμών είναι δικαιολογημένες. Οι στρεβλώσεις, η έλλειψη ανταγωνισμού και οι υπερβολικές επιβαρύνσεις απαιτούν ξεχωριστή αντιμετώπιση.
Σημαίνει όμως ότι η κοινωνική πολιτική πρέπει να αξιολογείται με βάση ποιον προστατεύει και πόσο αποτελεσματικά, όχι απλώς με βάση το συνολικό ποσό που δαπανά το κράτος. Σε έναν κόσμο υψηλότερων επιτοκίων, αυξημένου δημόσιου χρέους και επαναλαμβανόμενων ενεργειακών κρίσεων, αυτή η διάκριση αποκτά ακόμη μεγαλύτερη σημασία. Γιατί τελικά, η πιο κοινωνικά δίκαιη επιδότηση δεν είναι απαραίτητα εκείνη που δίνεται σε όλους. Είναι εκείνη που εξασφαλίζει ότι κανείς που πραγματικά τη χρειάζεται δεν μένει χωρίς προστασία - με το μικρότερο δυνατό κόστος για το σύνολο των φορολογουμένων.
Add comment
Comments