Η ελληνική χρεοκοπία δεν συνέβη μέσα σε μία νύχτα. Δεν γεννήθηκε τον Οκτώβριο του 2009, όταν αποκαλύφθηκε ότι το δημοσιονομικό έλλειμμα ήταν υπερδιπλάσιο από εκείνο που είχε προηγουμένως ανακοινωθεί. Ούτε προκλήθηκε αποκλειστικά από τη διεθνή χρηματοπιστωτική κρίση.
Από τον Κέλσο | Συντακτική ομάδα Greece2Day
Η κατάρρευση ήταν το αποτέλεσμα μιας ολόκληρης δεκαετίας κατά την οποία η Ελλάδα:
- δανειζόταν με επιτόκια που πλησίαζαν εκείνα της Γερμανίας,
- αναπτυσσόταν με μέσο πραγματικό ρυθμό σχεδόν 4%,
- δεχόταν σημαντικούς ευρωπαϊκούς πόρους,
- απολάμβανε τα οφέλη της συμμετοχής στο ευρώ,
- αλλά εξακολουθούσε να παράγει μεγάλα δημοσιονομικά ελλείμματα.
Αντί η ισχυρή ανάπτυξη και η δραστική πτώση των επιτοκίων να χρησιμοποιηθούν για τη μείωση του χρέους, μετατράπηκαν σε χώρο για περισσότερες δαπάνες. Το κράτος αύξανε μισθούς, συντάξεις, επιχορηγήσεις και καταναλωτικές δαπάνες, χωρίς αντίστοιχη αύξηση των μόνιμων εσόδων. Ταυτόχρονα, το παραγωγικό μοντέλο γινόταν περισσότερο εσωστρεφές, η ανταγωνιστικότητα υποχωρούσε και η χώρα εξαρτιόταν όλο και περισσότερο από κεφάλαια του εξωτερικού.
Η διεθνής κρίση του 2008 δεν δημιούργησε αυτές τις ανισορροπίες. Απλώς αφαίρεσε το προστατευτικό κάλυμμα που τις έκρυβε.
Μια απαραίτητη διευκρίνιση: Πότε χρεοκόπησε πραγματικά η Ελλάδα;
Το 2009 η Ελλάδα δεν κήρυξε τυπικά στάση πληρωμών. Η καθοριστική εξέλιξη ήταν η απώλεια της εμπιστοσύνης των επενδυτών και, τελικά, της δυνατότητας δανεισμού με βιώσιμους όρους. Η χώρα έχασε ουσιαστικά την πρόσβαση στις αγορές την άνοιξη του 2010 και προσέφυγε στον μηχανισμό στήριξης της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου. Επομένως, όταν μιλάμε για "χρεοκοπία του 2009", αναφερόμαστε στη δημοσιονομική και πολιτική κατάρρευση που οδήγησε αναπόφευκτα στη διάσωση του 2010 - όχι σε επίσημη αθέτηση πληρωμών μέσα στο ίδιο το 2009.
Η δεκαετία των αριθμών
Ο παρακάτω πίνακας βασίζεται στις σημερινές αναθεωρημένες σειρές της Eurostat για τη γενική κυβέρνηση. Τα στοιχεία διαφέρουν από όσα ανακοινώνονταν εκείνη την εποχή, αλλά και από παλαιότερες εκδόσεις των ίδιων ιστορικών σειρών.
Η εικόνα είναι αποκαλυπτική: η Ελλάδα δεν τήρησε το όριο ελλείμματος 3% του Συμφώνου Σταθερότητας σε κανένα έτος της περιόδου. Και αυτό συνέβη παρά το γεγονός ότι μέχρι το 2007 η χώρα δεν βρισκόταν σε ύφεση. Αντίθετα, απολάμβανε μία από τις ισχυρότερες περιόδους ανάπτυξης της μεταπολεμικής ιστορίας της.
Ο λογαριασμός της δεκαετίας
Από το τέλος του 1999 μέχρι το τέλος του 2009:
- το δημόσιο χρέος αυξήθηκε από περίπου €136,5 δισ. σε €301,1 δισ.,
- η ονομαστική αύξηση του χρέους έφτασε τα €164,5 δισ.,
- τα συσσωρευμένα ελλείμματα της περιόδου 2000–2009 ανήλθαν περίπου σε €156,4 δισ.,
- οι τόκοι της ίδιας περιόδου πλησίασαν τα €100 δισ.,
- το χρέος ως ποσοστό του ΑΕΠ αυξήθηκε από περίπου 103% σε 128,5%.
Η διαφορά ανάμεσα στα συσσωρευμένα ελλείμματα και στη μεταβολή του χρέους - περίπου €8 δισ. - προέρχεται από τις λεγόμενες προσαρμογές ελλείμματος–χρέους. Σε αυτές περιλαμβάνονται:
- αγορές και πωλήσεις χρηματοοικονομικών στοιχείων,
- αναλήψεις χρεών δημόσιων φορέων,
- κεφαλαιακές ενισχύσεις,
- μεταβολές ταμειακών διαθεσίμων,συναλλαγματικές και άλλες λογιστικές προσαρμογές,
- εγγυήσεις που κατέπεσαν,
- ορισμένες συναλλαγές που επηρέαζαν το χρέος χωρίς να καταγράφονται άμεσα στο έλλειμμα.
Αυτό εξηγεί γιατί η ετήσια αύξηση του χρέους δεν είναι πάντοτε ίση με το δημοσιονομικό έλλειμμα.
Νέος δανεισμός δεν σημαίνει αύξηση του χρέους
Εδώ χρειάζεται ακόμη μία κρίσιμη διάκριση. Η ακαθάριστη έκδοση νέων ομολόγων ήταν πολύ μεγαλύτερη από την ετήσια αύξηση του χρέους. Το κράτος δεν δανειζόταν μόνο για να καλύψει το νέο έλλειμμα. Δανειζόταν επίσης για να αποπληρώσει παλαιότερα ομόλογα που έληγαν. Με απλά λόγια:
Ακαθάριστος δανεισμός = ετήσιο έλλειμμα + λήξεις παλαιού χρέους + λοιπές χρηματοδοτικές ανάγκες.
Αν, για παράδειγμα, έληγαν ομόλογα €25 δισ. και το κράτος είχε νέο έλλειμμα €15 δισ., μπορούσε να χρειάζεται εκδόσεις περίπου €40 δισ., παρότι το καθαρό χρέος αυξανόταν μόνο κατά €15 δισ. Αυτός είναι και ο λόγος που μια χώρα μπορεί να έχει τεράστιες χρηματοδοτικές ανάγκες ακόμη κι όταν η ετήσια αύξηση του χρέους φαίνεται μικρότερη.
Το «μέρισμα του ευρώ» που χάθηκε
Η ένταξη στην Οικονομική και Νομισματική Ένωση προσέφερε στην Ελλάδα ένα ιστορικό πλεονέκτημα: δραστικά χαμηλότερο κόστος δανεισμού. Στα τέλη της δεκαετίας του 1990, η διαφορά απόδοσης ανάμεσα στα ελληνικά και στα γερμανικά δεκαετή ομόλογα ξεπερνούσε τις 600 μονάδες βάσης. Μετά την είσοδο στο ευρώ περιορίστηκε, κατά περιόδους, στις 10–50 μονάδες βάσης. Οι αγορές αντιμετώπιζαν πλέον το ελληνικό χρέος περίπου σαν να έφερε τον κίνδυνο ολόκληρης της ευρωζώνης.
Η δαπάνη τόκων μειώθηκε:
από 7,9% του ΑΕΠ το 1999 σε 5% το 2003, και σε περίπου 4,5%–4,9% την περίοδο 2004–2008. Αυτό ήταν ένα τεράστιο δημοσιονομικό δώρο. Αν η Ελλάδα είχε διατηρήσει τις πρωτογενείς δαπάνες υπό έλεγχο, η πτώση των τόκων θα μπορούσε να δημιουργήσει μεγάλα συνολικά πλεονάσματα και να μειώσει γρήγορα το δημόσιο χρέος.
Συνέβη το αντίθετο.
Το πρωτογενές πλεόνασμα 2,9% του ΑΕΠ το 2000 σχεδόν εξαφανίστηκε το 2001 και μετατράπηκε σε πρωτογενές έλλειμμα από το 2002. Μέχρι το 2004 είχε φτάσει στο 4,2% του ΑΕΠ. Το κράτος, δηλαδή, άρχισε να δανείζεται όχι μόνο για να πληρώνει τόκους παλαιού χρέους, αλλά και για να καλύπτει τις τρέχουσες λειτουργίες του. Αυτό ήταν η πραγματική καμπή.
Πού πήγαν τα χρήματα;
Η αύξηση του χρέους δεν μπορεί να αποδοθεί σε μία μόνο κατηγορία δαπάνης. Προέκυψε από τον συνδυασμό τόκων, μισθολογικής δαπάνης, συντάξεων, κοινωνικών παροχών, επενδύσεων, εξοπλισμών και συστηματικής υστέρησης εσόδων.
Τι μπήκε, τι βγήκε και πού πήγαν τα χρήματα
Οι ετήσιοι δείκτες ελλείμματος και χρέους δείχνουν την πορεία προς τη δημοσιονομική κατάρρευση. Δεν απαντούν όμως από μόνοι τους στο πιο πρακτικό ερώτημα: Πόσα χρήματα διαχειρίστηκε το ελληνικό κράτος στη διάρκεια της δεκαετίας, από πού προήλθαν και πού κατευθύνθηκαν;
Για να απαντήσουμε, συγκεντρώσαμε τα έσοδα και τις δαπάνες της γενικής κυβέρνησης για ολόκληρη την περίοδο 2000–2009.
Η εικόνα που προκύπτει μοιάζει με κατάσταση πηγών και χρήσεων: στη μία πλευρά βρίσκονται τα φορολογικά έσοδα, οι ασφαλιστικές εισφορές και οι υπόλοιπες εισπράξεις του Δημοσίου. Στην άλλη πλευρά βρίσκονται οι κοινωνικές παροχές, οι μισθοί, οι τόκοι, οι επενδύσεις και οι λειτουργικές δαπάνες.
Οι δύο πλευρές ισοσκελίζονται στα €936,9 δισ.
Ωστόσο, μόνο τα €780,2 δισ. προήλθαν από δημόσια έσοδα. Τα υπόλοιπα €156,7 δισ. αντιπροσώπευαν το συσσωρευμένο δημοσιονομικό κενό της δεκαετίας.
Με άλλα λόγια, για κάθε €100 που δαπανούσε η γενική κυβέρνηση:
- περίπου €83,3 καλύπτονταν από έσοδα,
- ενώ τα υπόλοιπα €16,7 αποτελούσαν έλλειμμα που έπρεπε να χρηματοδοτηθεί.
Αυτή είναι η απλούστερη ακτινογραφία της δημοσιονομικής αποτυχίας: το κράτος δαπανούσε επί μία δεκαετία συστηματικά περισσότερα από όσα εισέπραττε.
Τι μπήκε στα δημόσια ταμεία
Η μεγαλύτερη πηγή εσόδων ήταν οι φόροι επί της παραγωγής και των εισαγωγών, στους οποίους περιλαμβάνεται ο ΦΠΑ. Στη διάρκεια της περιόδου απέφεραν περίπου €241 δισ.
Ακολούθησαν οι ασφαλιστικές και κοινωνικές εισφορές, με €239,8 δισ., και οι φόροι εισοδήματος και περιουσίας, με €166,7 δισ.
Αυτές οι τρεις κατηγορίες απέφεραν συνολικά περίπου €647,5 δισ. και αντιπροσώπευαν σχεδόν το 83% των συνολικών εσόδων της γενικής κυβέρνησης.
Οι υπόλοιπες πηγές ήταν σημαντικά μικρότερες:
- €56,1 δισ. από πωλήσεις και υπηρεσίες του Δημοσίου,
- €36,6 δισ. από κεφαλαιακές μεταβιβάσεις και επιχορηγήσεις,
- €24,4 δισ. από λοιπές τρέχουσες μεταβιβάσεις,
- €15,6 δισ. από περιουσιακά έσοδα.
Η διάρθρωση αυτή αποκαλύπτει και ένα βασικό χαρακτηριστικό του ελληνικού φορολογικού συστήματος: τη μεγάλη εξάρτηση από έμμεσους φόρους και ασφαλιστικές εισφορές.
Το κράτος αντλούσε περισσότερα έσοδα από φόρους που επιβάρυναν την κατανάλωση και την παραγωγή παρά από τους φόρους εισοδήματος και περιουσίας. Η διαφορά δεν ήταν μικρή: οι φόροι παραγωγής και εισαγωγών απέφεραν περίπου €74 δισ. περισσότερα από τους άμεσους φόρους εισοδήματος και περιουσίας.
Αυτό αντανακλούσε τη διαχρονική δυσκολία του ελληνικού κράτους να εντοπίσει και να φορολογήσει αποτελεσματικά το πραγματικό εισόδημα, ιδιαίτερα των αυτοαπασχολουμένων και ορισμένων επαγγελματικών κατηγοριών.
Πού κατευθύνθηκαν οι δαπάνες
Η μεγαλύτερη κατηγορία ήταν οι κοινωνικές παροχές, οι συντάξεις και οι κοινωνικές μεταβιβάσεις σε είδος. Απορρόφησαν συνολικά €327,3 δισ., δηλαδή το 34,9% όλων των δαπανών.
Η δεύτερη μεγαλύτερη κατηγορία ήταν η αποζημίωση των εργαζομένων στη γενική κυβέρνηση: μισθοί, ημερομίσθια και εργοδοτικές εισφορές. Η συνολική δαπάνη έφτασε τα €221,2 δισ., ή το 23,6% του συνόλου.
Οι δύο αυτές κατηγορίες απορρόφησαν μαζί περίπου €548,5 δισ.
Αυτό σημαίνει ότι από κάθε €100 κρατικών δαπανών:
- περίπου €34,9 πήγαιναν σε κοινωνικές παροχές και συντάξεις,
- €23,6 σε μισθούς και εργοδοτικές εισφορές του Δημοσίου.
Συνολικά, σχεδόν €58,5 από κάθε €100 κατευθύνονταν σε αυτές τις δύο κατηγορίες.
Η διαπίστωση δεν σημαίνει ότι οι κοινωνικές παροχές ή οι μισθοί αποτελούν εξ ορισμού σπατάλη. Οι συντάξεις, η υγειονομική περίθαλψη, η κοινωνική προστασία, η εκπαίδευση, η ασφάλεια και η απονομή δικαιοσύνης είναι βασικές λειτουργίες ενός σύγχρονου κράτους.
Το δημοσιονομικό πρόβλημα εμφανίζεται όταν οι μόνιμες δαπάνες αυξάνονται ταχύτερα από τα μόνιμα έσοδα και χρηματοδοτούνται επί σειρά ετών με δανεισμό.
Οι συντάξεις και οι μισθοί δεν μπορούν να διακοπούν εύκολα όταν η οικονομία εισέρχεται σε ύφεση. Δημιουργούν σταθερές και επαναλαμβανόμενες υποχρεώσεις. Αντίθετα, τα φορολογικά έσοδα μπορούν να μειωθούν απότομα όταν υποχωρούν η κατανάλωση, τα εισοδήματα και τα κέρδη.
Αυτό ακριβώς συνέβη το 2008–2009.
Η λειτουργία του κράτους
Οι αγορές αγαθών και υπηρεσιών που απαιτούνταν για την καθημερινή λειτουργία της γενικής κυβέρνησης κόστισαν συνολικά περίπου €120,9 δισ., ή το 12,9% των δαπανών.
Σε αυτή την κατηγορία περιλαμβάνονται λειτουργικές ανάγκες όπως:
- φάρμακα και υγειονομικό υλικό,
- καύσιμα και ενέργεια,
- προμήθειες,
- συντηρήσεις,
- ενοίκια,
- υπηρεσίες τρίτων,
- εξοπλισμός περιορισμένης διάρκειας,
- λειτουργικές δαπάνες υπουργείων, νοσοκομείων, δήμων και ασφαλιστικών φορέων.
Η κατηγορία δεν ταυτίζεται με τη "σπατάλη". Περιλαμβάνει αναγκαίες δαπάνες χωρίς τις οποίες το κράτος δεν μπορεί να λειτουργήσει. Ωστόσο, η έλλειψη κεντρικού ελέγχου προμηθειών, η πολυδιάσπαση των φορέων και η συσσώρευση ληξιπρόθεσμων υποχρεώσεων - ιδιαίτερα στα νοσοκομεία - αύξαναν το πραγματικό κόστος και δυσκόλευαν την αξιόπιστη καταγραφή του.
Οι δημόσιες επενδύσεις
Οι επενδύσεις σε πάγιο κεφάλαιο ανήλθαν σε περίπου €105,6 δισ., αντιπροσωπεύοντας το 11,3% των συνολικών δαπανών.
Πρόκειται για το τμήμα των δημόσιων δαπανών που δημιούργησε μακροχρόνιο απόθεμα υποδομών:
- οδικούς άξονες,
- γέφυρες,
- λιμάνια και αεροδρόμια,
- μέσα μαζικής μεταφοράς,
- σχολεία και νοσοκομεία,
- ολυμπιακές εγκαταστάσεις,
- έργα ύδρευσης, ενέργειας και τηλεπικοινωνιών.
Αυτό είναι σημαντικό, επειδή καταρρίπτει την απλοϊκή εικόνα ότι το σύνολο του δανεισμού καταναλώθηκε χωρίς να δημιουργηθεί τίποτε.
Η Ελλάδα απέκτησε σημαντικές υποδομές κατά τη διάρκεια της περιόδου. Το πρόβλημα ήταν ότι οι επενδύσεις πραγματοποιούνταν ταυτόχρονα με μεγάλα πρωτογενή ελλείμματα και με συνεχή αύξηση των μόνιμων καταναλωτικών δαπανών.
Επιπλέον, οι δημόσιες επενδύσεις της δεκαετίας, ύψους €105,6 δισ., ήταν μικρότερες από το συνολικό δημοσιονομικό κενό των €156,7 δισ. Δεν μπορεί επομένως να υποστηριχθεί ότι το έλλειμμα προέκυψε αποκλειστικά επειδή το κράτος χρηματοδοτούσε αναπτυξιακές υποδομές.
Οι τόκοι: το κόστος του παρελθόντος
Οι τόκοι του δημόσιου χρέους απορρόφησαν περίπου €99,6 δισ., ή το 10,6% όλων των δαπανών.
Από κάθε €100 που δαπάνησε η γενική κυβέρνηση στη δεκαετία, περισσότερα από €10 κατευθύνθηκαν στην εξυπηρέτηση παλαιότερου χρέους. Οι τόκοι αποτελούν διαφορετική κατηγορία από τις υπόλοιπες δαπάνες. Δεν χρηματοδοτούν τρέχουσες δημόσιες υπηρεσίες, κοινωνικές παροχές ή νέες υποδομές. Είναι το τίμημα προηγούμενων ελλειμμάτων και παλαιότερων δανειακών αποφάσεων.
Η είσοδος στο ευρώ μείωσε θεαματικά τα επιτόκια του ελληνικού Δημοσίου. Όμως το χρέος ήταν ήδη τόσο μεγάλο και συνέχισε να αυξάνεται τόσο γρήγορα, ώστε η συνολική δαπάνη τόκων παρέμεινε εξαιρετικά υψηλή.
Το "μέρισμα" από τη μείωση των επιτοκίων δεν χρησιμοποιήθηκε για την αποκλιμάκωση του χρέους. Αντισταθμίστηκε από την αύξηση των πρωτογενών δαπανών.
Το δημοσιονομικό κενό των €156,7 δισ.
Η διαφορά ανάμεσα στα συνολικά έσοδα των €780,2 δισ. και στις συνολικές δαπάνες των €936,9 δισ. ήταν €156,7 δισ. Αυτό είναι το συσσωρευμένο δημοσιονομικό έλλειμμα της περιόδου με βάση τα σημερινά αναθεωρημένα στοιχεία της Eurostat.
Το ποσό δεν σημαίνει ότι το κράτος εξέδωσε μόνο €156,7 δισ. νέων ομολόγων. Οι ακαθάριστες δανειακές ανάγκες ήταν πολύ μεγαλύτερες, επειδή κάθε χρόνο έπρεπε να αναχρηματοδοτούνται και παλαιότερα ομόλογα που έληγαν.
Τα €156,7 δισ. αποτυπώνουν το νέο δημοσιονομικό κενό που δημιουργήθηκε μέσα στη δεκαετία - τη διαφορά ανάμεσα στους πόρους που παρήγαγε το κράτος και στις υποχρεώσεις που ανέλαβε.
Τι αποδεικνύουν τελικά οι αριθμοί
Η κατάσταση πηγών και χρήσεων δεν στηρίζει τη θέση ότι η χώρα χρεοκόπησε εξαιτίας μίας μόνο δαπάνης.
Δεν έφταιξαν αποκλειστικά:
- οι Ολυμπιακοί Αγώνες,
- οι εξοπλισμοί,
- οι δημόσιοι υπάλληλοι,
- οι συντάξεις,
- οι τόκοι,
- η φοροδιαφυγή,
- ή η διεθνής κρίση.
Η κατάρρευση προέκυψε από τη συνδυασμένη λειτουργία όλων των ανισορροπιών:
- Οι μόνιμες κοινωνικές και μισθολογικές υποχρεώσεις αυξήθηκαν.
- Το κράτος δεν κατάφερε να αυξήσει αντίστοιχα τα μόνιμα έσοδά του.
- Οι τόκοι του ήδη υψηλού χρέους απορροφούσαν σημαντικό μέρος των διαθέσιμων πόρων.
- Η ισχυρή ανάπτυξη δεν αξιοποιήθηκε για τη δημιουργία δημοσιονομικών πλεονασμάτων.
- Το κενό καλυπτόταν κάθε χρόνο με νέο δανεισμό.
- Όταν η οικονομία επιβραδύνθηκε και οι αγορές επανεκτίμησαν τον ελληνικό κίνδυνο, το μοντέλο έπαψε να είναι χρηματοδοτήσιμο.
Η δεκαετία 2000–2009 δεν χαρακτηρίστηκε από έλλειψη χρημάτων. Η γενική κυβέρνηση διαχειρίστηκε σχεδόν €937 δισ. Χαρακτηρίστηκε από κάτι βαθύτερο: τη συστηματική ανάληψη υποχρεώσεων μεγαλύτερων από τους πόρους που μπορούσε να παράγει το κράτος.
Και αυτή είναι ίσως η καθαρότερη εξήγηση της ελληνικής δημοσιονομικής κατάρρευσης: Δεν χρεοκοπήσαμε επειδή το κράτος δεν είχε έσοδα. Χρεοκοπήσαμε επειδή, ακόμη και σε μία δεκαετία ισχυρής ανάπτυξης και φθηνού δανεισμού, οι δαπάνες του παρέμεναν σταθερά μεγαλύτερες από τα έσοδά του.
Το δεύτερο πρόβλημα: Τα έσοδα δεν ακολουθούσαν την ανάπτυξη
Η δημοσιονομική εκτροπή δεν οφειλόταν μόνο στην αύξηση των δαπανών. Το ελληνικό κράτος απέτυχε να μετατρέψει την ισχυρή οικονομική ανάπτυξη σε αντίστοιχα δημόσια έσοδα. Τα συνολικά έσοδα μειώθηκαν από 42% του ΑΕΠ το 1999 σε 39,8% το 2003 και παρέμειναν γύρω από το 40% μέχρι την κρίση. Οι βασικές αδυναμίες ήταν:
- εκτεταμένη φοροδιαφυγή,
- αδύναμοι ελεγκτικοί μηχανισμοί,
- συνεχείς φορολογικές ρυθμίσεις,
- εξάρτηση από προσωρινά μέτρα,
- υπερεκτίμηση εισπράξεων στον προϋπολογισμό,
- μεγάλες ληξιπρόθεσμες οφειλές,
- αδυναμία είσπραξης βεβαιωμένων φόρων,
- υψηλή παραοικονομία,
- άνιση κατανομή του φορολογικού βάρους.
Τα έσοδα από φόρους επί της παραγωγής και των εισαγωγών υποχώρησαν από 13,5% του ΑΕΠ το 1999 σε 11,9% το 2009. Τα έσοδα από ΦΠΑ μειώθηκαν από 7,2% του ΑΕΠ το 2007 σε 6,3% το 2009. Η ύφεση εξηγεί μέρος της πτώσης του 2009. Δεν εξηγεί όμως γιατί, στη διάρκεια της προηγούμενης ανάπτυξης, τα δημόσια έσοδα δεν ενισχύθηκαν μόνιμα.
Η μεγάλη στατιστική αυταπάτη
Η αναθεώρηση του 2004
Τον Μάρτιο του 2004 το δημοσιονομικό έλλειμμα του 2003 εμφανιζόταν στο 1,7% του ΑΕΠ. Μετά τη δημοσιονομική απογραφή και την παρέμβαση της Eurostat αναθεωρήθηκε στο 4,6%. Αναθεωρήθηκαν επίσης σημαντικά τα ελλείμματα της περιόδου 2000–2002.
Οι διορθώσεις αφορούσαν:
- στρατιωτικές δαπάνες,
- πλεονάσματα ασφαλιστικών ταμείων,
- φορολογικά έσοδα,ευρωπαϊκές επιχορηγήσεις,
- τόκους,
- αναλήψεις χρεών,
- ταξινόμηση κρατικών φορέων και συναλλαγών.
Το κρίσιμο συμπέρασμα ήταν ότι η Ελλάδα είχε παραβιάσει το όριο του 3% όχι περιστασιακά, αλλά συστηματικά.
Η αποκάλυψη του 2009
ο 2009 επαναλήφθηκε το ίδιο μοτίβο σε πολύ μεγαλύτερη κλίμακα. Στις αρχές του έτους, ο επίσημος στόχος για το έλλειμμα ήταν περίπου 3,7% του ΑΕΠ. Το ΔΝΤ προειδοποιούσε ήδη τον Μάιο ότι το έλλειμμα θα έφτανε τουλάχιστον στο 6%, αν δεν λαμβάνονταν πρόσθετα μέτρα. Μετά τις εκλογές του Οκτωβρίου, η νέα κυβέρνηση ανακοίνωσε εκτίμηση 12,7%. Το ποσοστό αναθεωρήθηκε αργότερα περαιτέρω και σήμερα η αντίστοιχη σειρά της Eurostat το τοποθετεί στο 15,4% του ΑΕΠ.
Η διαφορά δεν προήλθε αποκλειστικά από μία αυθαίρετη αλλαγή αριθμών. Περιλάμβανε:
- χειρότερη εκτέλεση του κρατικού προϋπολογισμού,
- μικρότερα φορολογικά έσοδα,
- υψηλότερες πρωτογενείς δαπάνες,
- χρέη νοσοκομείων,
- προβλήματα στα στοιχεία των ασφαλιστικών ταμείων,
- επαναταξινόμηση δημόσιων επιχειρήσεων,
- υποχρεώσεις φορέων της γενικής κυβέρνησης,
- διορθώσεις λογαριασμών και στατιστικής μεθοδολογίας.
Η έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και της Eurostat του Ιανουαρίου 2010 ήταν συντριπτική: από το 2005 έως το 2009 η Eurostat είχε εκφράσει επιφυλάξεις για τα ελληνικά στοιχεία πέντε φορές, ενώ πολλές δημοσιεύσεις χωρίς επιφύλαξη είχαν προηγουμένως διορθωθεί ύστερα από ευρωπαϊκή παρέμβαση.
Το πρόβλημα, επομένως, δεν ήταν μόνο το ύψος του ελλείμματος. Ήταν ότι κανείς δεν μπορούσε πλέον να είναι βέβαιος ποιος αριθμός ήταν πραγματικός.
Η παγίδα της γρήγορης ανάπτυξης
Μεταξύ 2001 και 2008 η πραγματική ανάπτυξη πλησίασε κατά μέσο όρο το 4% τον χρόνο. Υπό κανονικές συνθήκες, μια τέτοια περίοδος θα έπρεπε να οδηγήσει σε:
- αύξηση φορολογικών εσόδων,
- πρωτογενή πλεονάσματα,
- μείωση χρέους ως ποσοστό του ΑΕΠ,
- δημιουργία αποθεμάτων για την επόμενη ύφεση.
Αντίθετα, η δημοσιονομική πολιτική ήταν προκυκλική: όταν η οικονομία αναπτυσσόταν γρήγορα, το κράτος αύξανε ακόμη περισσότερο τη ζήτηση μέσω δαπανών και ελλειμμάτων. Η Τράπεζα της Ελλάδος έχει επισημάνει ότι η δημοσιονομική πολιτική παρέμεινε προκυκλική σε όλη την περίοδο 2001–2009, με τα ελλείμματα να υπερβαίνουν συστηματικά το όριο του Συμφώνου Σταθερότητας. Η ανάπτυξη έκρυβε την επιδείνωση. Όσο το ονομαστικό ΑΕΠ αυξανόταν, ο λόγος χρέους προς ΑΕΠ μπορούσε να φαίνεται σχετικά σταθερός, ακόμη κι αν το χρέος σε ευρώ αυξανόταν κάθε χρόνο.
Από το 2004 μέχρι το 2007, για παράδειγμα, το χρέος αυξήθηκε κατά περίπου €40,6 δισ., αλλά ο λόγος χρέους προς ΑΕΠ παρέμεινε κοντά στο 105%, επειδή αυξανόταν γρήγορα και ο παρονομαστής. Η σταθερότητα του ποσοστού δημιουργούσε ψευδαίσθηση ελέγχου.
Το ιδιωτικό χρέος και η οικονομία της κατανάλωσης
Η συμμετοχή στο ευρώ δεν μείωσε μόνο το κόστος δανεισμού του Δημοσίου. Διευκόλυνε και την πιστωτική επέκταση προς νοικοκυριά και επιχειρήσεις. Τα δάνεια προς τον μη χρηματοπιστωτικό ιδιωτικό τομέα αυξήθηκαν από 34,1% του ΑΕΠ το 1998 σε περίπου 103% το 2008. Η εξωτερική χρηματοδότηση των ελληνικών τραπεζών αυξήθηκε επίσης σημαντικά. Η οικονομία στηρίχθηκε όλο και περισσότερο:
- στην ιδιωτική κατανάλωση,
- στην οικοδομή,
- στις εισαγωγές,
- στις δημόσιες δαπάνες,
- στην τραπεζική πίστη.
Η παραγωγική και εξαγωγική βάση δεν αναπτύχθηκε με τον ίδιο ρυθμό. Η Ελλάδα εμφάνιζε ταυτόχρονα μεγάλο δημοσιονομικό έλλειμμα και μεγάλο έλλειμμα τρεχουσών συναλλαγών. Κατανάλωνε και επένδυε περισσότερα από όσα παρήγαγε και κάλυπτε τη διαφορά με κεφάλαια από το εξωτερικό. Μελέτη για την ελληνική κρίση διαπιστώνει ότι η αύξηση του εξωτερικού χρέους του Δημοσίου σχεδόν ταυτιζόταν με τη διεύρυνση της καθαρής εξωτερικής θέσης της χώρας: σε μεγάλο βαθμό, το έλλειμμα τρεχουσών συναλλαγών χρηματοδοτούσε τον κρατικό δανεισμό.
Το χρέος δεν ήταν πλέον μόνο υψηλό. Βρισκόταν όλο και περισσότερο στα χέρια ξένων επενδυτών, οι οποίοι μπορούσαν να αποσύρουν τη χρηματοδότησή τους μόλις αμφισβητούσαν τη φερεγγυότητα της χώρας.
Η απώλεια ανταγωνιστικότητας
Η κοινή νομισματική πολιτική της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας ήταν σχετικά χαλαρή για τις ανάγκες της ελληνικής οικονομίας. Τα πραγματικά επιτόκια ήταν χαμηλά, η πίστωση αυξανόταν και οι τιμές και οι μισθοί ανέβαιναν ταχύτερα από τον μέσο όρο της ευρωζώνης. Καθώς το κόστος εργασίας αυξανόταν ταχύτερα από την παραγωγικότητα:
- τα ελληνικά προϊόντα γίνονταν ακριβότερα,
- οι εισαγωγές ενισχύονταν,
- οι εξαγωγές δυσκολεύονταν,
- το έλλειμμα τρεχουσών συναλλαγών διευρυνόταν.
Πριν από το ευρώ, ένα μέρος αυτής της απώλειας ανταγωνιστικότητας μπορούσε να διορθωθεί μέσω υποτίμησης της δραχμής. Μέσα στο ευρώ, η υποτίμηση του νομίσματος δεν ήταν πλέον διαθέσιμη. Η μόνη εναλλακτική ήταν η αύξηση της παραγωγικότητας, η συγκράτηση του κόστους και οι διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις. Αυτές είτε καθυστέρησαν είτε δεν εφαρμόστηκαν.
2008–2009: Όταν σταμάτησε η μουσική
Το 2008 το διεθνές χρηματοπιστωτικό σύστημα εισήλθε στη μεγαλύτερη κρίση μετά το 1929. Οι επενδυτές άρχισαν να επανεκτιμούν τον κίνδυνο κάθε χώρας ξεχωριστά. Μέχρι τότε οι αγορές αντιμετώπιζαν τα ομόλογα της ευρωζώνης σαν να ήταν σχεδόν ισοδύναμα. Μετά την κατάρρευση της Lehman Brothers, αυτή η πεποίθηση εξαφανίστηκε. Η Ελλάδα μπήκε στην κρίση με:
- δημόσιο χρέος πάνω από 100% του ΑΕΠ,
- μεγάλο δημοσιονομικό έλλειμμα,
- πρωτογενές έλλειμμα,
- τεράστιο εξωτερικό έλλειμμα,
- μειωμένη ανταγωνιστικότητα,
- αμφισβητούμενα στατιστικά στοιχεία.
Το 2008 οι δαπάνες εκτινάχθηκαν στο 51,5% του ΑΕΠ και το έλλειμμα στο 10,3%. Το 2009 οι δαπάνες έφτασαν στο 54,8%, τα έσοδα υποχώρησαν στο 39,4% και το πρωτογενές έλλειμμα στο 10,3% του ΑΕΠ. Σε ένα μόνο έτος, το χρέος αυξήθηκε κατά περίπου €36,3 δισ. Η αύξηση των δαπανών από 47,8% του ΑΕΠ το 2007 σε 54,8% το 2009 δεν οφειλόταν μόνο στη μείωση του ΑΕΠ. Οι ονομαστικές δαπάνες αυξήθηκαν σημαντικά, την ώρα που τα έσοδα κατέρρεαν.
Το φθινόπωρο της εμπιστοσύνης
Η ανακοίνωση τον Οκτώβριο του 2009 ότι το έλλειμμα θα έφτανε στο 12,7% - και όχι περίπου στο 6% - αποτέλεσε το σημείο καμπής. Οι επενδυτές δεν είδαν απλώς ένα μεγάλο έλλειμμα. Είδαν:
- μεγάλη απόκλιση από τις προηγούμενες εκτιμήσεις,
- επαναλαμβανόμενες στατιστικές αναθεωρήσεις,
- χρέος που αυξανόταν γρήγορα,
- οικονομία που είχε ήδη εισέλθει σε ύφεση,
- κυβέρνηση χωρίς αξιόπιστο άμεσο σχέδιο προσαρμογής.
Η διεύρυνση των spreads δεν ήταν στιγμιαία. Καθώς οι αναθεωρήσεις συνεχίζονταν και τα μέτρα θεωρούνταν ανεπαρκή, το κόστος δανεισμού αυξανόταν. Η χώρα βρέθηκε μπροστά σε έναν αυτοτροφοδοτούμενο μηχανισμό:
υψηλότερα spreads → ακριβότερος νέος δανεισμός → μεγαλύτερες μελλοντικές δαπάνες τόκων → χειρότερη δυναμική χρέους → ακόμη υψηλότερα spreads.
Την άνοιξη του 2010 ο μηχανισμός αυτός κατέστη μη διαχειρίσιμος.
Ποιος ευθύνεται;
Η δημοσιονομική κατάρρευση δεν μπορεί να αποδοθεί αποκλειστικά σε μία κυβέρνηση, σε έναν υπουργό ή σε μία κατηγορία πολιτών. Η περίοδος περιλαμβάνει δύο διαφορετικές κυβερνητικές φάσεις, αλλά παρουσιάζει εντυπωσιακή συνέχεια: Η κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ παρέδωσε το 2004 ένα κράτος με υψηλό χρέος, σημαντικά υποεκτιμημένα ελλείμματα και μεγάλες εκκρεμείς υποχρεώσεις.
Η κυβέρνηση της Νέας Δημοκρατίας αποκάλυψε μέρος του προβλήματος μέσω της απογραφής, αλλά δεν αξιοποίησε την ισχυρή ανάπτυξη 2005–2007 για να το διορθώσει. Οι δαπάνες άρχισαν ξανά να αυξάνονται και η εκτροπή κορυφώθηκε το 2008–2009. Η νέα κυβέρνηση του 2009 αποκάλυψε μεγαλύτερο έλλειμμα, αλλά οι αντιφατικές δηλώσεις, οι καθυστερήσεις και η αδυναμία άμεσης αποκατάστασης της εμπιστοσύνης επιδείνωσαν την κρίση χρηματοδότησης.
Η βαθύτερη ευθύνη ήταν θεσμική και διαχρονική:
- προϋπολογισμοί βασισμένοι σε μη ρεαλιστικές προβλέψεις,
- απουσία αξιόπιστου ελέγχου δαπανών,
- κατακερματισμένη δημόσια λογιστική,αδιαφάνεια στους δημόσιους φορείς,
- πελατειακές προσλήψεις,
- ανεπαρκής φορολογική διοίκηση,
- αναβολή ασφαλιστικών μεταρρυθμίσεων,
- στατιστική υποβάθμιση του προβλήματος,
- ευρωπαϊκή εποπτεία που επί χρόνια αποδεικνυόταν ανεπαρκής.
Δεν "χρεοκόπησαν οι Έλληνες επειδή ζούσαν όλοι πάνω από τις δυνατότητές τους". Χρεοκόπησε ένα κράτος που μοίραζε δαπάνες και φορολογικές εξαιρέσεις χωρίς να μετρά με αξιοπιστία τις υποχρεώσεις του. Οι ωφέλειες και τα βάρη δεν μοιράστηκαν εξίσου.
Το βασικό συμπέρασμα
Η Ελλάδα δεν έφτασε στην κρίση επειδή είχε απλώς μεγάλο χρέος. Με μεγάλο χρέος μπήκε και στο ευρώ. Έφτασε στην κρίση επειδή, κατά τη διάρκεια μιας εξαιρετικά ευνοϊκής δεκαετίας:
- δεν μείωσε το ήδη υψηλό χρέος,
- έχασε τα πρωτογενή πλεονάσματα,
- αύξησε μόνιμες τρέχουσες δαπάνες,
- δεν δημιούργησε αξιόπιστο φορολογικό μηχανισμό,
- έχασε ανταγωνιστικότητα,
- εξαρτήθηκε από ξένους πιστωτές,
- επέτρεψε την κατάρρευση της αξιοπιστίας των δημοσιονομικών της στοιχείων.
Η πραγματική καταστροφή δεν ήταν ότι το έλλειμμα έφτασε στο 15,4% το 2009. Ήταν ότι, ύστερα από σχεδόν δέκα χρόνια ανάπτυξης, χαμηλών επιτοκίων και ευρωπαϊκής χρηματοδότησης, η Ελλάδα μπήκε στην πρώτη μεγάλη ύφεση χωρίς κανένα δημοσιονομικό απόθεμα.
Το κράτος είχε ήδη καταναλώσει το μέλλον του.
Και όταν οι αγορές σταμάτησαν να το χρηματοδοτούν, αποκαλύφθηκε ότι η ευημερία της προηγούμενης δεκαετίας δεν είχε στηριχθεί σε ένα νέο παραγωγικό μοντέλο, αλλά σε έναν συνδυασμό κρατικού δανεισμού, τραπεζικής πίστωσης, εισαγωγών και διαρκώς μετατιθέμενων υποχρεώσεων.
Η χρεοκοπία δεν ήταν το αποτέλεσμα ενός κακού έτους. Ήταν ο τελικός λογαριασμός μιας ολόκληρης δεκαετίας.
Add comment
Comments