Για χρόνια οι κινεζικές πόλεις χρηματοδοτούσαν δρόμους, γέφυρες, μετρό και τεράστια έργα μέσω εταιρειών που βρίσκονταν έξω από τους επίσημους κρατικούς προϋπολογισμούς.
Από την Αληκτώ | Συντακτική ομάδα Greece2Day
Τώρα το Πεκίνο αρχίζει να κατονομάζει αξιωματούχους για νέα ή παραποιημένα "κρυφά" χρέη. Πίσω από τις πειθαρχικές υποθέσεις βρίσκεται ένα πολύ μεγαλύτερο πρόβλημα: πόσο χρέος έχει πραγματικά η Κίνα;
Υπάρχουν δύο τρόποι να απαντήσει κανείς στην ερώτηση: "Πόσο δημόσιο χρέος έχει η Κίνα;"
Ο πρώτος είναι να κοιτάξει τα επίσημα στοιχεία.
Ο δεύτερος είναι να προσπαθήσει να βρει όλα εκείνα τα δάνεια που δημιουργήθηκαν για να χρηματοδοτήσουν δημόσια έργα, αλλά δεν εμφανίζονται ως κανονικό χρέος της τοπικής κυβέρνησης.
Η απόσταση ανάμεσα στις δύο εικόνες είναι τεράστια.
Και αυτή την εβδομάδα το Πεκίνο έστειλε ένα ασυνήθιστα αυστηρό μήνυμα στις τοπικές κυβερνήσεις: η δημιουργία νέου "κρυφού" χρέους - και ακόμη περισσότερο η προσπάθεια να εμφανίζεται λογιστικά ως εξοφλημένο ενώ δεν είναι - δεν θα αντιμετωπίζεται απλώς ως δημοσιονομικό πρόβλημα.
Θα έχει και προσωπικές συνέπειες για τους αξιωματούχους που το δημιουργούν ή το αποκρύπτουν.
Στις 11 Σεπτεμβρίου, η Central Commission for Discipline Inspection και το κινεζικό υπουργείο Οικονομικών δημοσιοποίησαν από κοινού έξι χαρακτηριστικές υποθέσεις τοπικού κρυφού χρέους, κατονομάζοντας αξιωματούχους και περιγράφοντας τις παραβάσεις. Μια τέτοια κοινή δημόσια παρέμβαση των δύο θεσμών είναι σχετικά ασυνήθιστη.
Και οι έξι υποθέσεις μάς επιτρέπουν να δούμε από κοντά πώς δημιουργήθηκε ένα από τα μεγαλύτερα δημοσιονομικά προβλήματα της δεύτερης μεγαλύτερης οικονομίας του κόσμου.
Πώς δημιουργείς δημόσιο χρέος χωρίς να το ονομάζεις δημόσιο χρέος
Για να καταλάβουμε το πρόβλημα πρέπει πρώτα να γνωρίσουμε έναν από τους σημαντικότερους - και λιγότερο γνωστούς εκτός Κίνας - μηχανισμούς της κινεζικής οικονομίας: τα Local Government Financing Vehicles, ή LGFVs.
Για δεκαετίες οι κινεζικές τοπικές κυβερνήσεις είχαν ένα παράδοξο πρόβλημα. Το Πεκίνο απαιτούσε ανάπτυξη. Οι πόλεις χρειάζονταν:
- δρόμους,
- γέφυρες,
- μετρό,
- βιομηχανικές ζώνες,
- νέες συνοικίες,
- δημόσια κτίρια,
- ενεργειακές και άλλες υποδομές.
Όμως οι τοπικές κυβερνήσεις είχαν περιορισμένες δυνατότητες απευθείας δανεισμού. Η λύση ήταν εξαιρετικά ευρηματική. Δημιουργούσαν εταιρείες.
Τα LGFVs ήταν τυπικά επιχειρηματικές οντότητες, αλλά στην πράξη λειτουργούσαν συχνά ως χρηματοδοτικός βραχίονας της τοπικής κυβέρνησης.
- Το LGFV μπορούσε να δανειστεί.
- Να εκδώσει ομόλογα.
- Να πάρει τραπεζικά δάνεια.
- Να αγοράσει γη.
- Να χρηματοδοτήσει έργα υποδομής.
Το έργο ήταν ουσιαστικά δημόσιο. Το χρέος όμως δεν εμφανιζόταν αναγκαστικά στον επίσημο ισολογισμό της τοπικής κυβέρνησης. Και έτσι γεννήθηκε το περίφημο: κρυφό χρέος τοπικών κυβερνήσεων.
Γιατί οι τράπεζες τους δάνειζαν;
Διότι υπήρχε μια εξαιρετικά ισχυρή υπόθεση πίσω από ολόκληρο το σύστημα: αν ένα LGFV αντιμετώπιζε πρόβλημα, η τοπική κυβέρνηση - και τελικά το κράτος - δύσκολα θα το άφηνε να καταρρεύσει.
Δεν ήταν πάντα επίσημη κρατική εγγύηση. Ήταν όμως συχνά μια άτυπη κρατική εγγύηση. Αυτό άλλαζε δραματικά την αντίληψη του κινδύνου. Μια εταιρεία που υπό κανονικές συνθήκες μπορεί να μην ήταν ιδιαίτερα πιστοληπτικά ισχυρή μπορούσε να δανείζεται επειδή οι πιστωτές θεωρούσαν ότι πίσω της βρισκόταν τελικά το κράτος.
Και για αρκετά χρόνια το μοντέλο φαινόταν να λειτουργεί. Υπήρχε όμως ένας δεύτερος μηχανισμός που το έκανε ακόμη ισχυρότερο.
Το πραγματικό καύσιμο ήταν η γη
Οι τοπικές κυβερνήσεις της Κίνας βασίστηκαν για χρόνια σε μεγάλο βαθμό στα έσοδα από την πώληση δικαιωμάτων χρήσης γης. Όσο η αγορά ακινήτων ανέβαινε, ο κύκλος μπορούσε να αυτοτροφοδοτείται.
Νέα ανάπτυξη δημιουργούσε ζήτηση για γη. Η γη έφερνε έσοδα. Τα έσοδα χρηματοδοτούσαν νέες υποδομές. Οι υποδομές αύξαναν την αξία της γης. Και η υψηλότερη αξία της γης επέτρεπε περισσότερο δανεισμό.
Ήταν ένας ισχυρός μηχανισμός ανάπτυξης.
Μέχρι που η αγορά ακινήτων άρχισε να υποχωρεί.
Το ΔΝΤ σημειώνει ότι η πτώση των εσόδων από πωλήσεις γης έχει διευρύνει τα δημοσιονομικά κενά των τοπικών κυβερνήσεων.
Τότε η εξίσωση άρχισε να λειτουργεί αντίστροφα.
Ακίνητα ↓
→ πωλήσεις γης ↓
→ έσοδα τοπικών κυβερνήσεων ↓
→ δυσκολότερη εξυπηρέτηση χρέους LGFV
→ λιγότερες νέες επενδύσεις
→ ασθενέστερη τοπική ανάπτυξη.
Και το χρέος που είχε συσσωρευτεί τα προηγούμενα χρόνια παρέμενε.
Πόσο μεγάλο είναι πραγματικά;
Εδώ βρίσκεται το σημαντικότερο σημείο. Το κινεζικό υπουργείο Οικονομικών χρησιμοποιεί έναν σχετικά στενό νομικό ορισμό του "κρυφού χρέους". Σύμφωνα με στοιχεία που επικαλούνται κινεζικά μέσα, το επίσημα αναγνωρισμένο υπόλοιπο hidden local-government debt είχε μειωθεί σε περίπου 6,5 τρισ. γουάν στα τέλη του 2025.
Αλλά το ΔΝΤ χρησιμοποιεί πολύ ευρύτερο οικονομικό ορισμό. Και η εικόνα αλλάζει δραματικά.
Στην τελευταία του αξιολόγηση για την Κίνα, το Ταμείο υπολογίζει το χρέος των LGFVs σε επίπεδα πολλαπλάσια του επίσημα αναγνωρισμένου κρυφού χρέους. Μάλιστα αναφέρει ρητά ότι η δική του εκτίμηση για το LGFV debt είναι περίπου τέσσερις φορές μεγαλύτερη από την εκτίμηση κρυφού χρέους του υπουργείου Οικονομικών.
Αυτό δεν σημαίνει ότι όλο το χρέος των LGFVs αποτελεί αυτομάτως κρατικό χρέος. Ορισμένες από αυτές τις εταιρείες διαθέτουν περιουσιακά στοιχεία και εμπορικά έσοδα. Αλλά μεγάλο μέρος της δραστηριότητάς τους είναι στενά συνδεδεμένο με δημόσιες πολιτικές και τοπικές κυβερνήσεις.
Γι’ αυτό διαφορετικοί ορισμοί παράγουν τόσο διαφορετικές εκτιμήσεις.
Το ΔΝΤ βλέπει έναν πολύ μεγαλύτερο «λογαριασμό»
Τα στοιχεία του ΔΝΤ δείχνουν πόσο σημαντική είναι αυτή η λογιστική διαφορά. Για το 2025 εκτιμά το χρέος των LGFVs περίπου στο 50,9% του κινεζικού ΑΕΠ. Αντίθετα, το επίσημο χρέος των τοπικών κυβερνήσεων εκτιμάται περίπου στο 39,1% του ΑΕΠ για την ίδια χρονιά.
Όταν το ΔΝΤ προσθέτει στο επίσημο δημόσιο χρέος τα LGFVs και άλλες οιονεί δημοσιονομικές υποχρεώσεις, προκύπτει το λεγόμενο augmented debt - μια πολύ ευρύτερη μέτρηση του δημόσιου και οιονεί δημόσιου χρέους.
Γι’ αυτό η συζήτηση για το "χρέος της Κίνας" μπορεί να είναι παραπλανητική εάν δεν διευκρινίζεται πρώτα ποιο χρέος μετράμε.
Το Πεκίνο προσπαθεί τώρα να μεταφέρει το χρέος στο φως
Η κινεζική κυβέρνηση έχει ήδη ξεκινήσει μια τεράστια διαδικασία αναδιάρθρωσης. Η βασική ιδέα είναι αρκετά απλή. Ακριβό, βραχυπρόθεσμο και αδιαφανές χρέος αντικαθίσταται σταδιακά από επίσημα ομόλογα τοπικών κυβερνήσεων, τα οποία έχουν χαμηλότερα επιτόκια και μεγαλύτερες διάρκειες.
Με άλλα λόγια: το χρέος δεν εξαφανίζεται. Αλλάζει μορφή. Από αδιαφανές και εκτός ισολογισμού γίνεται περισσότερο επίσημο, μακροπρόθεσμο και διαχειρίσιμο.
Το ΔΝΤ αναγνωρίζει ότι η ανταλλαγή χρέους μειώνει βραχυπρόθεσμα το κόστος εξυπηρέτησης, επιμηκύνει τις λήξεις και επιτρέπει στις τοπικές κυβερνήσεις να εξοφλήσουν μέρος των καθυστερούμενων οφειλών τους.
Αλλά επισημαίνει και το βασικό πρόβλημα: η ανταλλαγή χρέους δεν διορθώνει από μόνη της το επιχειρηματικό μοντέλο των LGFVs.
Εάν μια εταιρεία δεν παράγει αρκετά έσοδα για να καλύπτει τα λειτουργικά έξοδα και το χρέος της, η αντικατάσταση ενός δανείου με ένα φθηνότερο δάνειο αγοράζει χρόνο. Δεν λύνει την αιτία.
Και τότε εμφανίζεται το moral hazard
Αυτό είναι ίσως το πιο ενδιαφέρον οικονομικό πρόβλημα. Φανταστείτε μια τοπική κυβέρνηση που γνωρίζει ότι:
- δανείζεται μέσω LGFV,
- κατασκευάζει έργα,
- η ανάπτυξη βελτιώνεται,
- οι τοπικοί αξιωματούχοι επιβραβεύονται,
- και εάν στο τέλος το χρέος γίνει υπερβολικό, η κεντρική κυβέρνηση πιθανόν να οργανώσει κάποια μορφή διάσωσης ή αναδιάρθρωσης.
Το κίνητρο είναι προφανές. Τα οφέλη της υπερβολικής επένδυσης εμφανίζονται σήμερα. Το κόστος του χρέους εμφανίζεται αύριο. Και ενδεχομένως το πληρώνει κάποιος άλλος. Αυτό ακριβώς είναι το πρόβλημα του moral hazard (ηθικού κινδύνου).
Το ΔΝΤ προειδοποιεί ότι οι επαναλαμβανόμενες διασώσεις LGFVs μπορεί να ενισχύσουν αυτά τα κίνητρα και να οδηγήσουν σε νέο κύκλο υπερβολικού δανεισμού. Και εδώ ακριβώς αποκτούν νόημα οι έξι υποθέσεις που δημοσιοποίησε το Πεκίνο.
«Γιατί να πληρώσω τα χρέη που δημιούργησαν οι προηγούμενοι;»
Η πιο εντυπωσιακή αφορά τον Wu Shenghua, πρώην κομματικό γραμματέα της πόλης Bijie στην επαρχία Guizhou. Σύμφωνα με την επίσημη ανακοίνωση, την περίοδο 2022–2025 δεν αντιμετώπισε επαρκώς το πρόβλημα του τοπικού χρέους και επέτρεψε να συνεχιστούν παρατυπίες.
Η ανακοίνωση αναφέρει ότι είχε επανειλημμένα εκφράσει δημόσια τη λογική: τα χρέη δημιουργήθηκαν πριν από εμένα - γιατί να τα αποπληρώσω εγώ;
Το 2024 η Bijie είχε ολοκληρώσει μόλις 20% του στόχου μείωσης του κρυφού χρέους, τη χειρότερη επίδοση στην Guizhou, ενώ το συνολικό χρέος αυξήθηκε αντί να μειωθεί. Η συγκεκριμένη υπόθεση αποκαλύπτει ένα κλασικό πρόβλημα δημοσίων οικονομικών: το χρέος επιβιώνει περισσότερο από τον πολιτικό που το δημιούργησε.
Και υπάρχουν ακόμη πιο δημιουργικοί τρόποι δημιουργίας χρέους
Οι υπόλοιπες υποθέσεις είναι σχεδόν ένα μικρό εγχειρίδιο των μηχανισμών με τους οποίους μπορεί να κρυφτεί δημόσιος δανεισμός. Στην Sichuan, πρώην αντιδήμαρχος της Yibin κατηγορήθηκε ότι συμμετείχε σε αποφάσεις που δημιούργησαν περίπου 3,77 δισ. γουάν νέου κρυφού χρέους μέσω επιδοτήσεων προς επιχειρήσεις.
Στη Shaanxi, δύο δημόσια νοσοκομεία δανείστηκαν 100 εκατ. γουάν από χρηματοπιστωτικά ιδρύματα και στη συνέχεια τα κεφάλαια διοχετεύθηκαν μέσω άλλης εταιρείας σε δημόσια.
Στην Anhui, δηλώθηκε ότι είχαν αποπληρωθεί 182 εκατ. γουάν κρυφού χρέους, ενώ στην πραγματικότητα μόνο 42 εκατ. είχαν χρησιμοποιηθεί για αποπληρωμή κεφαλαίου.
Στην Jiangxi, οι αρχές εμφάνισαν ως εξυγίανση περίπου 1 δισ. γουάν, χρησιμοποιώντας μεταξύ άλλων νέα εταιρικά ομόλογα για να αποπληρώσουν υφιστάμενες υποχρεώσεις.
Στη Ningxia, οι αρχές κατέγραψαν ως εξοφλημένα 1,8 δισ. γουάν χρέους χωρίς να έχει υπάρξει αντίστοιχη πραγματική μείωση.
Το κοινό στοιχείο είναι εμφανές. Δεν έχουμε μόνο πρόβλημα υπερβολικού δανεισμού. Έχουμε και πρόβλημα μέτρησης του δανεισμού.
Το παράδοξο της κινεζικής οικονομίας
Και εδώ η ιστορία συνδέεται με κάτι πολύ μεγαλύτερο. Το μοντέλο ανάπτυξης της Κίνας βασίστηκε για δεκαετίες σε εξαιρετικά υψηλές επενδύσεις.
- Δρόμοι.
- Λιμάνια.
- Σιδηρόδρομοι.
- Μετρό.
- Βιομηχανικές εγκαταστάσεις.
- Νέες πόλεις.
Αυτό συνέβαλε αποφασιστικά στη θεαματική οικονομική άνοδο της χώρας. Αλλά όσο περισσότερες υποδομές έχει ήδη μια οικονομία, τόσο δυσκολότερο είναι το επόμενο project να έχει την ίδια απόδοση.
Η πρώτη γραμμή μετρό μπορεί να μεταμορφώσει μια πόλη. Η δέκατη πέμπτη μπορεί να είναι χρήσιμη. Η τριακοστή όμως δεν είναι βέβαιο ότι δημιουργεί οικονομική απόδοση αρκετή ώστε να δικαιολογεί το χρέος που χρειάστηκε για να κατασκευαστεί.
Αυτό είναι το βαθύτερο πρόβλημα. Όχι μόνο: "Πώς θα αποπληρωθεί το παλιό χρέος;" Αλλά: "Μπορεί η Κίνα να συνεχίσει να δημιουργεί ανάπτυξη μέσω του ίδιου μοντέλου που δημιούργησε το χρέος;"
Γιατί δεν είναι μια «ελληνικού τύπου» κρίση χρέους
Η σύγκριση με την ελληνική ή την ευρωπαϊκή κρίση χρέους είναι περιορισμένη. Το μεγαλύτερο μέρος του κινεζικού χρέους είναι εσωτερικό. Η Κίνα διαθέτει τεράστια εγχώρια αποταμίευση. Οι τράπεζες είναι σε μεγάλο βαθμό κρατικά ελεγχόμενες.
Το κράτος έχει σημαντική δυνατότητα να κατευθύνει πιστώσεις και να αναδιαρθρώνει υποχρεώσεις. Και το χρέος είναι κατά κύριο λόγο σε γιουάν, όχι σε ξένο νόμισμα.
Γι’ αυτό το ΔΝΤ εξακολουθεί να αξιολογεί τον συνολικό sovereign risk της Κίνας ως μέτριο, παρότι επισημαίνει τις μεγάλες δημοσιονομικές προκλήσεις. Άρα το βασικό σενάριο δεν είναι αναγκαστικά μια ξαφνική κρατική χρεοκοπία.
Το πρόβλημα μπορεί να εκδηλωθεί διαφορετικά.
Το χρέος μπορεί να μην προκαλέσει έκρηξη - αλλά στασιμότητα
Αυτό ίσως είναι η ουσία της κινεζικής ιστορίας. Ένα υπερχρεωμένο LGFV πρέπει να χρησιμοποιεί περισσότερα έσοδα για τόκους. Μια υπερχρεωμένη τοπική κυβέρνηση έχει λιγότερο χώρο για νέες δαπάνες.
Μια τράπεζα που πρέπει συνεχώς να αναχρηματοδοτεί αδύναμα projects δεσμεύει κεφάλαιο που θα μπορούσε να κατευθυνθεί σε παραγωγικότερες επιχειρήσεις. Και η κεντρική κυβέρνηση πρέπει να χρησιμοποιεί ολοένα μεγαλύτερους πόρους για να διαχειρίζεται το παρελθόν αντί να χρηματοδοτεί το μέλλον.
Το αποτέλεσμα μπορεί να μην είναι μια θεαματική χρηματοπιστωτική κατάρρευση. Μπορεί να είναι κάτι λιγότερο δραματικό αλλά οικονομικά εξίσου σημαντικό: χαμηλότερη παραγωγικότητα, χαμηλότερες επενδυτικές αποδόσεις και χαμηλότερη ανάπτυξη για πολλά χρόνια.
Και γι’ αυτό το Πεκίνο κατονομάζει πλέον τους υπεύθυνους
Οι έξι υποθέσεις δεν είναι σημαντικές επειδή τα συγκεκριμένα ποσά απειλούν από μόνα τους την κινεζική οικονομία.
Σε σχέση με το συνολικό μέγεθος του συστήματος είναι μικρά. Είναι σημαντικές επειδή αποκαλύπτουν την προσπάθεια του Πεκίνου να αλλάξει τα κίνητρα.
Το μήνυμα προς τις τοπικές αρχές είναι περίπου: δεν αρκεί να μεταφέρετε το χρέος από έναν λογαριασμό σε άλλον.
Δεν αρκεί να το εμφανίζετε ως εξοφλημένο. Δεν επιτρέπεται να δημιουργείτε νέο κρυφό χρέος ενώ η κεντρική κυβέρνηση προσπαθεί να καθαρίσει το παλιό. Και εάν το κάνετε, μπορεί πλέον να υπάρχει προσωπική λογοδοσία.
Η επίσημη ανακοίνωση αναφέρει ότι οι αρχές θα συνεχίσουν να διερευνούν και να επιβάλλουν κυρώσεις τόσο για νέο κρυφό χρέος όσο και για ψευδή εμφάνιση προόδου στην απομείωσή του.
Η μεγάλη μετάβαση που πρέπει να κάνει η Κίνα
Πίσω από όλα αυτά βρίσκεται τελικά η ίδια συζήτηση που εμφανίζεται ξανά και ξανά όταν εξετάζουμε τη σημερινή κινεζική οικονομία.
Η Κίνα προσπαθεί να μετακινηθεί από ένα μοντέλο που στηριζόταν υπερβολικά σε: ακίνητα + γη + πίστωση + υποδομές
προς ένα μοντέλο που θα στηρίζεται περισσότερο σε: τεχνολογία + παραγωγικότητα + προηγμένη βιομηχανία + κατανάλωση.
Το δύσκολο είναι ότι η μετάβαση πρέπει να γίνει ενώ το χρέος του προηγούμενου μοντέλου εξακολουθεί να υπάρχει. Και αυτό εξηγεί γιατί το πρόβλημα των LGFVs δεν είναι απλώς μια τεχνική συζήτηση για τους κινεζικούς δημοτικούς προϋπολογισμούς.
Είναι ένας από τους καλύτερους τρόπους για να καταλάβουμε τη μεγάλη οικονομική μετάβαση της Κίνας. Γιατί τελικά το σημαντικότερο ερώτημα δεν είναι πόσα τρισεκατομμύρια γουάν μπορεί να μεταφέρει το Πεκίνο από έναν ισολογισμό σε έναν άλλο.
Είναι αν μπορεί να αλλάξει το οικονομικό μοντέλο που δημιούργησε αυτά τα τρισεκατομμύρια χρέους εξαρχής.
Κύριες πηγές:
-
Central Commission for Discipline Inspection — οι έξι επίσημες υποθέσεις
-
Caixin — China Names and Shames Local Officials Over Hidden Debt Violations
-
IMF — China 2025 Article IV Consultation.
Add comment
Comments